Яндекс.Погода


Применение норм земельного законодательства

ПУБЛИЧНОЕ ПРАВО

Применение норм земельного законодательства

Ольга Юрьевна ПЕСТЕРЕВА,

судья Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда 
(г. Вологда)

 


     
     
     С каждым годом возрастает количество дел, связанных с применением положений Земельного кодекса РФ, регулирующих предоставление земельных участков из государственной или муниципальной собственности(1). Последствия принятых судебных актов имеют особую значимость для субъектов хозяйственной деятельности и обусловливают актуальность таких споров.
     Проблемы применения норм ЗК РФ зачастую вызваны отсутствием четкого законодательного регулирования. Некоторые из них рассмотрены в данной статье.
     
     Информирование населения о предоставлении земельных участков для строительства
     
     В силу ст. 1 ЗК РФ одним из основных принципов земельного законодательства является участие граждан, общественных организаций (объединений) и религиозных организаций в решении вопросов, касающихся их прав на землю. Согласно этому принципу, население и общественность имеют право принимать участие в подготовке решений, реализация которых может оказать воздействие на состояние земель при их использовании и охране, а органы государственной власти, органы местного самоуправления, субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны обеспечить возможность такого участия.
     Названный принцип получил развитие в ст. 30 - 32 Кодекса. Они регулируют порядок предоставления земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности. В частности, при формировании участков с предварительным согласованием мест размещения объектов предусмотрено информирование органами местного самоуправления общественности о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства (п. 3 ст. 31 ЗК РФ).
     Однако формулировка данной статьи размыта. Из ее содержания непонятно: носит ли информирование общественности обязательный характер; на каком этапе предварительного согласования места размещения объекта проводится оповещение населения о предстоящем строительстве; каковы последствия отрицательного мнения населения и оказывает ли оно влияние на решение органа местного самоуправления. Это создает, с одной стороны, неоправданные трудности в процессе правоприменения, а с другой - порождает противоречивую судебную практику.
     
     Обязательность информирования
     
     Относительно обязательности информирования населения суды высказывают единую позицию: информирование жителей муниципального образования является неотъемлемой обязанностью органов местного самоуправления. При этом не имеет правового значения вопрос о лице, проинформировавшем население о предстоящем или возможном предоставлении земельного участка для строительства. Если такая обязанность исполнена органом местного самоуправления, не уполномоченным на решение данного вопроса, права и законные интересы заинтересованных лиц не могут считаться нарушенными(2).
     
     Срок исполнения обязанности
     
     В то же время период исполнения данной обязанности вызывает споры.
     Так, по ряду дел суды признали нарушением требований п. 3 ст. 31 ЗК РФ игнорирование должностными лицами органа местного самоуправления обязанности по информированию населения о выделении земельного участка под строительство. Суды усмотрели нарушение в том, что информирование населения не производилось на стадии предварительного согласования места размещения объекта(3).
     По другим делам суды иначе истолковали названную норму. Со ссылкой на п. 8 ст. 31 и ст. 32 ЗК РФ суды указали, что выбор земельного участка и принятие решения о предварительном согласовании места размещения объекта представляют собой один из этапов процедуры, осуществляемой при предоставлении земельного участка под строительство. Это решение действует в течение трех лет и не влечет последствий в виде обязательного предоставления земельного участка для строительства. Таким образом, по смыслу п. 3 ст. 31 Кодекса информирование населения должно в любом случае производиться до предоставления земельного участка под строительство(4).
     Примечательно, что обе эти позиции поддержаны Высшим Арбитражным Судом РФ(5).
     
     Комментарий автора
     
     Причина различия в подходах судов, возможно, кроется в том, что сроки информирования общественности расцениваются в качестве организационных, преследующих цель оградить органы местного самоуправления от принятия необоснованных решений, в том числе решения о предоставлении земельного участка под строительство(6). Такое объяснение небесспорно. В связи с этим проведем собственное исследование вопроса о периоде оповещения населения, которое необходимо начать с рассмотрения этапов предоставления земельного участка под строительство. К ним относятся:

1)      выбор земельного участка и принятие в порядке, установленном ст. 31 ЗК РФ, решения о предварительном согласовании места размещения объекта;

2)      проведение работ по формированию земельного участка;

3)      государственный кадастровый учет земельного участка в соответствии с правилами ст. 70 ЗК РФ;

4)      принятие решения о предоставлении земельного участка для строительства согласно
     ст. 32 ЗК РФ.
     Процедура выбора земельного участка, осуществляемая на первом этапе его предоставления, описана в ст. 31 ЗК РФ. При буквальном прочтении указанной нормы, учитывая расположение пунктов данной статьи, можно определить последовательность действий органа местного самоуправления:
      получение заявления от лица, заинтересованного в выделении земельного участка под строительство (п. 1);

•      выбор земельного участка на основе документов государственного кадастра недвижимости с учетом экологических, градостроительных и иных условий использования соответствующей территории и недр в ее границах посредством определения вариантов размещения объекта и проведения процедур согласования в случаях, предусмотренных федеральными законами, с соответствующими государственными органами, органами местного самоуправления, муниципальными организациями (п. 2);

•      информирование населения о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства (п. 3);

•      оформление акта о выборе земельного участка для строительства (п. 5);

•      принятие решения о предварительном согласовании места размещения объекта (п. 6).
     Таким образом, как однозначно следует из вышесказанного, орган местного самоуправления обязан провести информирование населения до оформления акта о выборе земельного участка для строительства и принятия решения о предварительном согласовании места размещения объекта.
     Указанный вывод вытекает также из системного толкования положений ст. 1, 31 и 32 ЗК РФ. Оповещение общественности - одна из форм участия населения в решении вопросов относительно судьбы земельных участков, предоставляемых из муниципальной или государственной собственности. Вводя соответствующие нормы, законодатель преследовал цель защитить права и законные интересы населения, которые могут быть нарушены осуществлением строительных работ и последующим функционированием объекта, возведенного на земельном участке.
     Баланс интересов всех заинтересованных лиц может быть обеспечен лишь при проведении информирования населения до оформления акта о выборе земельного участка, когда выясняется принципиальная возможность размещения объекта по градостроительным, экологическим, санитарным и прочим нормам. Иными словами, обсуждение населением вопросов, связанных с предоставлением земельных участков для строительства, является составной частью процедуры выбора земельного участка, которая завершается оформлением акта о выборе. На других этапах, например, после получения заявления о выборе участка, информирование окажется бессмысленным, поскольку процесс предоставления   земельного   участка   может
     не продолжиться по объективным или субъективным причинам.
     Информирование на стадии принятия решения о предварительном согласовании места размещения объекта либо после его принятия, но до вынесения решения о предоставлении земельного участка под строительство может привести к неоправданным затратам со стороны заинтересованного лица. Имеется в виду случай, когда население будет выступать против предоставления земельного участка и принятие решения об его предоставлении для строительства станет невозможным. В то время как работы по формированию земельного участка и его государственный кадастровый учет будут проведены.
     Таким образом, если исходить из организационной природы срока информирования общественности, то неблагоприятные последствия, вызванные непредоставлением земельного участка под строительство в связи с возникшими разногласиями с жителями муниципального образования, возлагаются на лицо, заинтересованное в предоставлении участка.
     Возможна также ситуация, когда, несмотря на возражения населения, орган местного самоуправления, учитывая произведенные на земельном участке работы по формированию, будет лоббировать оформление этого участка за претендентом. И в том и в другом случае баланс интересов публичного и частного будет нарушен.
     Ограничение же периода информирования стадией оформления акта о выборе земельного участка позволит избежать описанных ситуаций. Тем более что законодатель, как мы полагаем, именно это и подразумевал.
     
     Процедура оповещения
     
     Требования к процедуре оповещения населения законодательно не закреплены. В частности, не определено: какими должны быть предмет обсуждения, порядок участия населения в принятии решения по поводу предоставления земельного участка, формы участия, юридическое значение решения. Отсутствие в законе указания на последствия неодобрения населением предполагаемой застройки приводит к тому, что информирование населения носит формальный характер.
     Только для случаев предоставления земельных участков в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов Российской Федерации и этнических общностей законодатель установил формы участия населения: сходы, референдумы - а также упомянул о необходимости принятия решения о предварительном согласовании мест размещения объектов с учетом результатов таких сходов или референдумов (абз. 3 п. Зет. 31 ЗК РФ).
     Объективных причин разграничивать процедуры предоставления земельных участков в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов Российской Федерации и этнических общностей и на иных территориях не имеется. Поэтому целесообразно распространить положения абз. 3 п. 3 ст. 31 ЗК РФ на процедуру информирования в целом.
     
     Изменение органом местного самоуправления процедуры предоставления земельного участка
     
     Еще один спорный вопрос касается возможности изменения органом местного самоуправления процедуры предоставления земельного участка (с процедуры предоставления участка с предварительным согласованием места размещения объекта на процедуру предоставления участка с торгов), когда после информирования населения о предстоящем предоставлении земельного участка для строительства поступили другие заявки на получение этого участка.
     Учитывая изложенные выше подходы, мы приходим к выводу о возможности изменения органом местного самоуправления процедуры предоставления земельного участка. Однако обязательным условием такого решения является поступление заявлений других претендентов до принятия решения о предварительном согласовании места размещения объекта недвижимости. Это становится возможным при оповещении общественности на стадии выбора земельного участка. Переход на процедуру предоставления участка с торгов в наибольшей степени способствует целям обеспечения гарантий всех заинтересованных лиц и рационального использования земель поселений(7).
     Если же признать, что информирование населения допустимо на любой стадии предоставления земельного участка вплоть до вынесения окончательного решения о выделении участка под строительство в порядке, установленном ст. 32 ЗК РФ, то наличие других претендентов на один и тот же земельный участок практически исключается ввиду отсутствия у них информации о предпринятых органом местного самоуправления действиях по распоряжению землями, находящимися в муниципальной собственности.
     Более того, принятие органом местного самоуправления решения о предварительном согласовании размещения объекта недвижимости лишает его возможности изменить процедуру
     предоставления земельного участка. Ведь ст. 30 и 31 ЗК РФ предусматривают, что выбор земельного участка и принятие решения о предварительном согласовании места размещения объекта являются основанием для последующего принятия решения о предоставлении земельного участка для строительства.
     
     Оформление прав на землю
     
     Другая категория многочисленных споров связана с оформлением прав на землю. Это вызвано ненадлежащим выполнением органом местного самоуправления своих обязанностей, а зачастую и нежеланием таких органов осуществлять действия по оформлению участков. Если участок не прошел кадастровый учет, споры по оформлению прав на землю возникают преимущественно по вопросу определения размера участка.
     
     Определение размера земельного участка
     
     В соответствии со ст. 36 ЗК РФ граждане и юридические лица, имеющие в собственности недвижимое имущество, расположенное на земельных участках, обладают исключительным правом на выкуп этих участков или приобретение права аренды. На практике при обращении собственников недвижимости зачастую участок выделяется под обрез здания (особенно это актуально в черте города), что не устраивает заявителей.
     Как показывает анализ положений ЗК РФ, вопрос о размере земельного участка, подлежащего передаче собственнику недвижимости, нечетко урегулирован в действующем законодательстве. В связи с этим возникает проблема определения конкретных размеров земельного участка, «причитающегося» собственнику расположенного на нем объекта недвижимости.
     В самом общем виде порядок перехода прав на земельный участок при отчуждении расположенного на нем здания (сооружения) зафиксирован в п. 3 ст. 552 ГК РФ, п. 1 ст. 35 ЗК РФ.  Согласно упомянутым нормам, при продаже недвижимости (переходе права собственности), находящейся на земельном участке, не принадлежащем продавцу на праве собственности, покупатель приобретает право на использование части земельного участка, которая занята этой недвижимостью и необходима для ее использования.
     Порядок определения размера земельного участка конкретизирован в п. 2 ст. 35 ЗК РФ. В нем указано, что площадь части земельного участка, занятой зданием, строением, сооружением и необходимой для их использования, определяется в соответствии с п. 3 ст. 33 настоящего Кодекса.
     Однако названный пункт предусматривает определение лишь предельных размеров земельных участков, которые устанавливаются в соответствии с утвержденными нормами отвода земель для конкретных видов деятельности или правилами землепользования и застройки, землеустроительной, градостроительной и проектной документацией.
     Значит, в любом случае необходимо в рамках известных пределов устанавливать границы с учетом индивидуальных обстоятельств.
     Исходя из абз. 2 п. 7 ст. 36 ЗК РФ, границы и размеры земельного участка определяются с учетом фактически используемой площади земельного участка в соответствии с требованиями земельного и градостроительного законодательства. Границы земельного участка устанавливаются с учетом красных линий, границ смежных земельных участков (при их наличии), естественных границ земельного участка.
     Судебная практика при применении указанных положений учитывает совокупность факторов, влияющих на исчисление размера площади части земельного участка, занятой зданием, строением, сооружением и необходимой для их использования: размер фактически используемой площади земельного участка в соответствии с требованиями земельного и градостроительного законодательства; расположение красных линий; расположение границ смежных земельных участков (при их наличии); расположение естественных границ земельного участка; правила землепользования и застройки; сведения, содержащиеся в землеустроительной, градостроительной и проектной документации(8).
     
     Земельный участок, необходимый для эксплуатации имущественного комплекса
     
     На первый взгляд применение выработанных подходов не вызывает сложностей. Тем не менее при рассмотрении конкретных ситуаций возникает множество вопросов. В частности, каким образом определяется размер земельного участка, необходимого для эксплуатации имущественного комплекса?
      Например, в случае испрашивания земельного участка для эксплуатации детского комбината ФАС Северо-Западного округа признал возможным применение Положения о порядке установления границ землепользования в застройке городов и других поселений, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 02.02.96 № 105. В силу п. 4 названного Положения для всех типов застройки обязательны правила межевания, в соответствии с   которыми  в  границы   земельного  участка включаются все объекты, входящие в состав недвижимого имущества, подъезды, проходы к ним, а также обеспечивается доступ ко всем объектам социальной инженерно-транспортной инфраструктуры.
     По материалам дела, образовательное учреждение являлось собственником одного объекта недвижимости, состоящего из нескольких частей. Следовательно, положения СНиП 2.02.01-8 «Основания зданий и сооружений»,установленные для обслуживания отдельно стоящих объектов недвижимости, применительно к каждому из восьми указанных объектов,  входящих в состав детского комбината, не подлежали применению в такой ситуации(9).
     Очевидно, что наличие имущественного комплекса устанавливается на основе свидетельства о праве собственности, которое подтверждает регистрацию права на объект в соответствии со ст. 131 ГК РФ. Но в свидетельстве может отсутствовать указание на имущественный комплекс и в качестве объектов права могут быть перечислены отдельные объекты. В этом случае необходимо исходить из характера их использования.
     Если объекты недвижимости используются как единый комплекс строений, то возможно предоставление земельного участка в целом. В ситуации, когда новый собственник использует объекты в различных хозяйственных целях, говорить о едином имущественном комплексе нельзя. Нужно определять площадь земли под каждым объектом недвижимости, исходя из особенностей их использования(10).
     Установление судом того факта, что принадлежащие собственнику объекты недвижимости длительное время не используются и находятся в ненадлежащем техническом состоянии, исключающем их эксплуатацию, служит основанием для признания законными действий органа местного самоуправления по предоставлению занятого объектами недвижимости земельного участка другому лицу на праве аренды(11).
      
     Особенности доказывания
     
     Одно из возможных доказательств, подтверждающих наличие имущественного комплекса, - проведение экспертизы на предмет установления функционального назначения объектов недвижимости, комплексной принадлежности к инфраструктуре организации, определение размера площади земельного участка, необходимого для эксплуатации принадлежащих ей зданий (сооружений)(12). Экспертизу должен назначить суд. Внесудебная экспертиза может быть не принята в качестве надлежащего доказательства(13).
     Другим доказательством, которое учитывает суд, является факт выделения прежнему владельцу недвижимого имущества земельного участка, без которого регистрация в качестве объекта недвижимости комплекса строений не гарантирует предоставление   земельного участка в испрашиваемом размере(14). При этом новому собственнику может быть предоставлен как земельный участок, которым обладал предыдущий собственник недвижимости, расположенной на данном участке, так и земельный участок в ином размере, даже большем(15).
     Во всяком случае, возникает проблема представления доказательств получения земельного участка в испрашиваемом размере.
     Особенность рассматриваемой категории дел состоит в том, что, согласно ч. 5 ст. 200 АПК РФ, обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному акту, законности принятия оспариваемого решения, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, возлагается на орган или лицо, которые приняли каждое лицо, участвующее в деле, обязано доказывать те обстоятельства, на которые оно ссылается.
     Суды однозначно возложили обязанность по документальному подтверждению конкретных размеров испрашиваемого земельного участка, на котором расположены объекты недвижимости, на собственника этих объектов(16). Объем доказательств определяется индивидуально в каждом конкретном случае. Поэтому на современном этапе необходим подзаконный акт о правилах определения границ участка под объектом недвижимости, закрепляющий критерии и понятия имущественного комплекса, функциональную связь между различными объектами, цели использования и экономическое обоснование размера земельного участка, необходимого для эксплуатации недвижимости.
     
     
     

(1)     За 2008 г. Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд рассмотрел в два раза больше дел указанной категории чем за период с 20.09.2006 по 31.12.2007.
(2)
    Постановления Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 29.12.2008 и ФАС Северо-Западного округе от 10.04.2009 по делу № А52-3852/2008.
(3)
    Постановления ФАС Северо-Западного округа от 21.09.2007 по делу № А66-5447/2005, от 01.07.2008 по делу №А26 6352/2007; ФАС Восточно-Сибирского округа от 19.12.2006 по делу № АЗЗ-19208/2005; Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 23.07.2007 по делу № А05-910/2007; Второго арбитражного апелляционного суда от 07.03.200! по делу № А29-4468/2007; Третьего арбитражного апелляционного суда от 27.08.2008 по делу № АЗЗ-2370/2008.
(4)
    Постановления ФАС Северо-Западного округа от 15.05.2007 по делу № А05-11491/2006-33; ФАС Центрального округа от 02.12.2004 по делу № А14-9592/03-342/23; от 02.08.2007 по делу № А14-15029-2006/718/14; ФАС Западно-Сибирского округа от 14.10.2008 по делу № А03-13585/07-13; ФАС Уральского округа от 17.11.2008 по делу № А76-2996/2008.
(5)
Постановление Президиума ВАС РФ от 15.06.2005 №2479/05; определения ВАС РФ от 26.07.2007 №8367/07, от 15.10.2008 № 13041/08.
(6) Лещикова Е. В. Публично-правовые споры по вопросам землепользования // Арбитражная практика. 2008. № 10. С. 14. 
(7) Постановления Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 29.12.2008 и ФАС Северо-Западного округа от 10.04.2009 по делу № А52-3852/2008.
(8)
    Постановления ФАС Северо-Западного округа от 26.01.2009 по делу № А66-1311/2006, от 21.02.2008 по делу № А05-6372/2007.
(9) Постановление ФАС Северо-Западного округа от 22.11.2007 по делу № А66-996/2007.
(10) Постановления ФАС Поволжского округа от 10.04.2007 по делу № А06-5431/06; ФАС Северо-Кавказского округа от 26.08.2008 № Ф08-4688/2008.
(11)
Постановление ФАС Северо-Западного округа от 26.01.2009 по делу № А66-1311/2006.
(12) Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 10.07.2007 № Ф08-1651/2008.
(13)
Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 26.08.2008 № Ф08-4688/2008.
(14) Постановление ФАС Северо-Западного округа от 02.11.2007 по делу № А56-33863/2006.
(15) Постановление ФАС Северо-Западного округа от 21.02.2008 по делу № А05-6372/2007.
(16) Постановление Президиума ВАС РФ от 27.01.2009 № 12202/07;  определение ВАС  РФ от 30.01.2009 № 17651/08; постановления ФАС Московского округа от 27.10.2008 № КГ-А40/4942-08; ФАС Северо-Западного округа от 02.11.2007 по делу № А56-33863/2006, от 22.01.2009 по делу № А42-2459/2008; ФАС Уральского округа от 27.08.2007 № Ф09-6103/08-С6; Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.05.2009 по делу № А52-5057/2008.

Поиск по сайту
Перерывы в заседаниях
Подписка на новости